Źródło grafiki: https://pixabay.com
Projektowane zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego wzbudzają wątpliwości prawne, a RPO zgłasza zastrzeżenia. O które przepisy chodzi?
Jak wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, poważne wątpliwości wywołuje przepis wprowadzający do postępowania odwoławczego zasady, że organ odwoławczy nie uchyla zaskarżonej decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu (z naruszeniem art. 25 k.p.a), jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Istotne obawy dotyczą zachowania gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego, w szczególności prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji z przyczyny naruszenia przepisu art. 25 k.p.a., czyli braku bezstronności organu, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy.
Istotne w tej materii pozostają dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego - zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 KPA) - wyrok WSA w Kielcach z dnia 21.04.2022 r., I SA/Ke 70/22. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona - wyrok NSA z dnia 19.01.2022 r., II GSK 2629/21.
W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano m.in. treść art. 146 § 2 k.p.a., w myśl którego: „Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej”. Jak słusznie zauważa RPO, choć komentatorzy wskazywali, że te rozwiązanie stanowi przejaw zasady szybkości i prostoty postępowania, gdyż wyklucza zbędne formalności, to spotkało się to także z krytyką jako prowadzące w istocie do podważenia rangi procesowych zasad postępowania administracyjnego.Rzecznik podkresla przy tym, że nie można pomijać tego, że art. 146 § 2 k.p.a. dotyczy postępowania nadzwyczajnego w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją, niekiedy wydaną kilka lat wcześniej. Słuszne jest więc stanowiska, mówiące że, o ile rozwiązanie to w postępowaniu wznowieniowym może być uzasadniane ze względu na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i ochronę stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, to jego ewentualne zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, czyli w administracyjnym toku instancji, nie wydaje się właściwe.
Za uzasadnione należy również stanowisko RPO, że wprowadzanie tej reguły do postępowania odwoławczego jest tym bardziej chybione, że zgodnie z projektem czynności dokonane przez wyłączony organ z naruszeniem § 4 pozostają w mocy, jeżeli naruszenie to nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy lub ich ponowienie nie mogłoby prowadzić do odmiennych ustaleń. W takiej sytuacji dodanie jeszcze § 2c do art. 138 k.p.a. jest zbyt daleko idące w odformalizowaniu i przyspieszeniu procedowania przez organy administracji publicznej. Rzecznik wskazuje przy tym na niebezpieczeństwo, że w praktyce administracyjnej nowy przepis art. 138 § 2c k.p.a. mógłby być nadużywany przez organy odwoławcze. Co mogłoby z kolei doprowadzić do tego, że skuteczne podnoszenie przez stronę postępowania zarzutu braku zapewnienia bezstronności organu mogłoby być znacznie utrudnione. Tymczasem kwestia odpowiednich środków gwarancji (sankcji) obiektywizmu organu administracji publicznej ma istotne znaczenie dla realizacji zasady sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, czyli prawa do bezstronnego i uczciwego postępowania.
Wątpliwości prawne wzbudza również wprowadzenie nowej podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Chodzi o nowy art. 97a, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jeżeli zachodzi inna niż określona w art. 97 § 1 (zawiera on przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania) długotrwała, istotna i niezależna od organu prowadzącego sprawę przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu projektu przywołano treść art. 22 § 1 Kodeksu postępowania karnego, który przewiduje zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy zachodzi długotrwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, a w szczególności jeżeli nie można ująć oskarżonego albo nie może on brać udziału w postępowaniu z powodu choroby psychicznej lub innej ciężkiej choroby.
Jak wskazuje RPO, wprowadzanie do procedury administracyjnej nowej przesłanki umożliwiającej fakultatywne zawieszenie postępowania, w zaproponowanej formie, wydaje się być niezrozumiałe. Specyfika postępowania administracyjnego, jego przedmiot i cel, są odmienne od postępowania karnego. Ponadto użyte zwroty takie jak: „długotrwała, istotna i niezależna od organu” [przeszkoda] są niedookreślone i będą wymagały, żeby organ prowadzący postępowanie za każdym razem je ocenił. W związku z tym zachodzi ryzyko, że nowa podstawa zawieszenia jako uznaniowa będzie nadużywana, co może przyczynić się do przewlekłości postępowania administracyjnego z powodu nieuzasadnionego wstrzymywania jego biegu przez organ. w związku z powyższym Rzecznik ocenia, że wprowadzanie nowej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, w kształcie zaproponowanym w projekcie nowelizacji przepisów k.p.a., może być uznane za sprzeczne z zasadą ogólną szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz ściśle z nią związaną zasadą ciągłości tego postępowania. Kłóci się to z tym celem nowelizacji, jakim jest sprawniejsze (szybsze) prowadzenie postępowań administracyjnych.
Krytyczne stanowiska wzbudza równiez wprowadzenia instytucji zawiadomienia o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa. Oznaczałaby ona, że w przypadku takiego umorzenia organy będą mogły jedynie zawiadomić strony o tym fakcie i nie będzie konieczne wydanie formalnej decyzji kończącej postępowanie.
Zasadne wydaje się więc wskazanie czym jest umorzenie postępowania. Instytucja ta jest postacią niemerytorycznego zakończenia postępowania w sprawie, środkiem ostatecznym, czyli instytucją o charakterze wyjątkowym, która nie może być wykładana rozszerzająco. Jak słusznie zwraca uwagę RPO, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 1982 r. (sygn. akt SA/Wr 220/82) czytamy że: „Wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu II instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego”.Oznacza to - jak słusznie wskazuje RPO - że umorzenie postępowania z mocy prawa wymaga stosownego potwierdzenia aktem stosowania prawa, tj. w formie decyzji administracyjnej lub wyroku sądu. Wymagają tego względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym.
Tym samym zgodzić nalezy się z tezą, że projektowane rozwiązanie polegające na tym, że organ miałby jedynie zawiadamiać strony o umorzeniu, można ocenić jako obniżające poziom ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym. Po przyjęciu tego rozwiązania strona zostałaby bowiem pozbawiona możliwości weryfikacji prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w jej sprawie i zamknięcia drogi do jej merytorycznego rozpatrzenia.
Projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego niedawno trafił do konsultacji. Jego generalną ideą ma być usprawnienie i przyspieszenie postępowania administracyjnego.
Źródło:
- projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (nr UD439),
- pismo RPO z dnia 4.11.2022 r., V.511.968.2022.AN.
- wyrok WSA w Kielcach z dnia 21.04.2022 r., I SA/Ke 70/22,
- wyrok NSA z dnia 19.01.2022 r., II GSK 2629/21.
Treści publikowane w serwisie internetowym PlanetaPrawo.pl mają charakter informacyjno-edukacyjny. Nie stanowią one porad prawnych i nie zastępują profesjonalnej pomocy prawnej. Administrator nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek skutki związane z ich wykorzystywaniem. Wszelkie prawa zastrzeżone – powołując się na publikację podaj źródło. Wykorzystywanie zawartości serwisu internetowego PlanetaPrawo.pl jako danych treningowych AI jest zabronione.
PlanetaPrawo.pl - przepisy, praktyczne komentarze, orzecznictwo, marketing prawniczy
Odwiedź nasz Sklep, polub nas na Facebooku, obserwuj nas na Twitterze
Pogrzeb królowej Elżbiety II - podano harmonogram wydarzeń
2022-09-19 08:50
Decyzja UOKiK: Opłaty alokacyjne jako niedozwolone klauzule umowne
2023-02-21 13:00
Wakacje kredytowe ponownie w Sejmie
2022-07-06 08:00
Nowa ustawa likwiduje dodatkowy koszt kredytu hipotecznego
2022-08-07 13:10
Jak nie wpaść w pułapkę Black Friday, Black Week i Cyber Monday?
2024-11-25 18:00
1 czerwca - Międzynarodowy Dzień Dziecka
2022-06-01 11:55
Słodki kryzys jednak nie w Polsce
2022-07-22 13:00
Black Friday i Cyber Monday - jak nie wpaść w pułapki sprzedawców?
2022-11-24 13:45
Praca zdalna na życzenie, czyli idą zmiany w Kodeksie pracy
2022-05-25 08:00
